但是，倘若将其置于比较法背景中加以观察，结论却恰恰相反。

政策具有行为规范、价值定位和导引发展等功能，其在社会生活中扮演着十分重要的角色。而进入动态实践领域，尤其在个案实例中，法与政策关系呈现千差万别的状态，如适用冲突、治理摩擦、相辅相成、彼此融合等等。

[19] 回归本文主题，法政策学以及行政法政策学之所以能为法学理论与实践顺畅进入新旧动能转换提供方法论，既在于法政策学的制度设计取向，还在于新旧动能转换自身具备法政策学所希冀的品质，即驱动新旧动能转换的公共政策具备上升为立法的必要性与可能性。[29]王彬：《法治中国建设中的矛盾样态与应对策略》，载《河北法学》2018年第4期。理解这一点才能准确把握法政策学的研究对象与范围。【关键词】 新旧动能转换。[5]《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》(国办发〔2017〕4号)。

法政策学进入和改造行政法，形成行政法政策学，主张关注政策，使得行政法超越了过去的仅关注行政体制、行政组织、行政行为、行政诉讼等要素构成的客观结构系统，同时关注由行政权力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统，甚至还会涉及价值方面的问题，从而反向推动行政的发展。但是，在中国特色社会主义法律体系已经形成、全面依法治国成为国家顶层设计的当下中国，重大改革于法有据已成为改革和法治都必须遵循的共识原则，改革突破法治已不具有正当性，严重冲击现行法律体制、损害法治权威和影响国家治理可预期性的所谓改革，因不具有合法性进而失去了合理性基础。按照《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会组织其他国家机关，其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。

[15] 我们的制度是议行合一的，董必武的这句话耐人寻味。[78] 有学者认为民主集中制并非为适用于国家机关内部的原则，参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。三是使三种机关互相牵制，这是权力的均衡（Balancierung der Gewalten）。[65] 代议机关相对于行政部门的优越地位，人民对代议机关成员的罢免，这些都显示出议行合一原则背后蕴含的人民主权原理：公社代表人民统一行使主权，而主权不容分割，人民则保有对公社的监督权。

[2]张翔教授2018年初发表《我国国家权力配置的功能主义解释》一文，[3]在否定议行合一是我国国家权力配置的原则后，以功能主义的原理对我国宪法上的民主集中制进行了新的解释，提出不少极具创新的论说，在很大程度上推进了宪法学对国家机构的研究。政务院总理以及全体副总理、最高人民法院院长、最高人民检察署检察长均为中央人民政府委员会委员。

列宁在1917年10月的《布尔什维克能保持国家政权吗？》一文中阐述了将苏维埃作为国家权力机关的六个理由，其中之一就是它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。[70]我国传统宪法学说将其称为议行合一，并不是要否认国家权力之间的适当分工，而只是想凸显这种权力配置模式下代议机关的优越地位以及行政之相对于立法的从属性。[27] 参见萨孟武：《政治学》，三民书局1981年版，第182页。[36]实际上，在八二宪法修改过程中，参与修宪者对国家主席制度还曾有过更多的思考。

刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。巴黎公社实行罢免制度，选民可以随时罢免公社的成员，是真正的责任制。[24] 周永坤：议行合一原则应当彻底抛弃，《法律科学》2006年第1期，第53页。至于‘议行合一原则的实施，就不会产生这样的矛盾：在‘议行合一原则下，最高人民代表机关即最高国家权力机关，全面地、全权地代表全国人民行使国家权力，既不和其他国家机关‘三权鼎立，也不受其他国家机关牵制，因而使‘议行合一原则的实际运用能够和人民主权原则相一致。

例如张翔教授曾举例说八二宪法第67条对全国人大常委会委员的兼职禁止体现了这个原理，也即通过人员的专门化，来保证职权的落实。正如许崇德教授所指出的那样：在我们国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它体现全国人民的意志，代表全国人民统一地行使国家主权。

从理论上说，董必武所说一切权力集中于人民代表大会的政府中的政府，并非特指作为行政机关的政府（government），实际上指的是政体（form of government）。[17]实际上，这句话的重点是在后半句，即是一切权力集中于人民代表大会的政府，它强调的是权力机关的最高地位。

行政与立法机关的组织形式不同，人员构成也开始不同，就更不是字面意义上的议行合一了。这或许也可以看作是议会开始失去优越地位一个例证。不过参与八二宪法修改的许崇德教授和肖蔚云教授均认为民主集中制原则也是国家机关内部组织和活动的原则。[21] 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第456页。[51]经典作家所反对的，只是那种议会被行政架空、议会沦为行政附庸的议会制。从议行合一概念的最初提出看，它并不反对国家权力之间的适当分工，它主张的只是权力机关的全权性及其在整个国家权力体系中的优越地位，其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理，并因此与分权原则相互对立。

[50] 恩格斯：1891年社会民主党纲领草案批判，载《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社2012年版，第293页。董必武还说民主集中制原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。

[57]在这种制度下，代表和选民之间除了几年一次的选举外，没有任何制度上的联系，更不受选民意志的拘束。从这个意义上说，议行合一是一个容易引起误解的词汇，因为乍看上去它似乎意味着国家的代议机关与行政机关合而为一，代议机关既立法，也行政，但实际情形却并非如此。

[48]有论者曾这样评价那时的英国政府：法律由议会制定，只是一种法律上的程式，而为欺人之语，制定法律之权实属于内阁。马克思并没有用议行合一这个词，马克思只是指出，公社是一个实干的而不是议会制的机构，它既是行政机关，也是立法机关。

按照宪法的规定，民主集中制原则的内容主要包括三个方面：一是各级人大和人民之间的关系，也即全国人大是在民主的基础上由全国人民选出的代表组成，所以是民主的，而它又代表人民集中决定国家的重大问题，这又是集中。彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的说明，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》下，人民出版社1982年版，第1195页。《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第376页。[35] 张友渔在谈及1982年宪法的权力配置时说：这是具体工作分工，不是分权，不是制衡。

[85] 应当说，我国传统宪法学说对宪法第3条的民主集中制原则进行了体系化的建构，除了将国家权力横向方面的权力配置建构为议行合一外，还将代议机关与人民之间的关系建构为代表说，将中央与地方的关系建构为地方自治制。[49]在德国也有类似的情形，正如恩格斯所描述的那样：在德国，政府几乎有无上的权力，帝国国会及其他一切代议机关毫无实权。

三、议行合一与分权原则 如上所述，议行合一并不反对国家权力之间的适当分工。[37] 许崇德：《学而言宪》，法律出版社2000年版，第6页。

不过从法律上看，巴黎公社在立法和行政权行使的组织形式上依然有所区别：立法权是由公社委员会来行使，这是一个由全体68名委员组成的大会，而行政权则由各个小委员会来行使。[74]从理论上说，对同一个法律论题可以进行不同的理论建构，例如权利概念上的意思说、利益说和法力说就是很著名的例子。

如前所述，民主集中制的内容包括代议机关与人民的关系、代议机关与其他机关的横向关系、中央地方关系以及国家机关的内部组织关系。同注15，董必武文，第421页。功能适当这个概念似出自于德国宪法理论，[87]但美国法上也不缺类似的概念和表述，例如美国宪法上的禁止咨询意见原则在实质上就体现了功能适当原则，[88]而政治问题理论也可以进行功能适当方面的理解。[22]修宪者在此避而不谈权力机关与其他机关的分工，并不是说修宪者是要否认这种分工的存在，或者认为权力机关可以代行其他机关的职权，它实际上依然是对全国人大全权性[23]的一种强调，也就是董必武所说的一切权力集中于人民代表大会。

不过这里重要的倒不是如何注疏列宁这两段话的原意，而是来看看俄国十月革命胜利后苏维埃制度的实践。[72] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第36-37页。

[12]中央执行委员会的委员在各人民委员会的部中工作，或者执行中央执行委员会的各项特别委托。[50] （二）经典作家的人民主权理论 马克思等经典作家并不反对议会制度。

不难看出，当董必武说我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府时，他的意思并不是说在中央人民政府内，立法职能和行政职能是由同一个机关来承担的。[86]这个努力的确在一定程度上充实了民主集中制的原理，但它依然存在不足。